行政体制改革中的管理问题与政治问题

   行政体系体例改造已成为以后公众办理规模的主问题,但是
现有行政体系体例改造更多的是单纯的“效力
导向”,忽略了行政体系体例改造自身所具有的庞杂政治性,使得对行政体系体例改造的认识简单化,改造缺少系统性和可连续性。从本色上来说,行政体系体例改造是一个布局变化和流程再造问题。但是
,传统的流程再造问题仅仅是围绕效力
睁开的,而行政体系体例改造同时面对基于效力
的办理问题和基于庞杂政治好处的政治问题。本文基于布局变化与流程再造的基础视角剖析了行政改造的本色,深化剖析了行政体系体例改造中的办理问题与政治问题,最后提出了基于办理与政治两个维度的对行政机关和行政流程配置的基础评价和解决范式。 

  关键词流程再造;行政体系体例;当局改造 

  中图分类号D035文献标识码A文章编号1006-0863(2013)09-0020-05 

  行政办理体系体例改造已成为当今中国公众办理研究和实践规模最为重和迫切解决的问题之一。尽管改造已取得了一些成就,但仍然

依据面对着比较严明的形势。主体现在以往的改造更侧重于加快当局运作效力
等方面,过度地强调“效力
导向”,而对所触及
的庞杂政治问题斟酌不充足、准备亦不充足,从而形成一些实际困难,已紧张限制了行政体系体例改造的进一步深化和希望。12 

  具体而言,这些困难体现在三个层面(1)改造的合法性问题,主体现为改造配套不够或斟酌不周,招致原有法令体系没法顺应新的改造,形成改造后的当局行动
缺少行政合法性问题34;(2)改造系统性不足问题,主是缺少整体斟酌和好处弥补机制,人为形成改造的内外阻力过大;(3)改造实施的可连续性问题,因为缺少对改造短光阴和历久进程的均衡,短时期紧缩
的编制和淘汰的流程又会很快再反弹。以上不足均是因仅将行政体系体例改造视为一个单纯的布局变化和流程再造的办理问题,而没有从研究和方案设计之初就系统斟酌到行政体系体例改造的不凡性问题。5因为传统布局变化与流程再造更多地是以普及效力
和下降本钱

撑持为核心倾向,而行政体系体例改造还需斟酌好处均衡、政治效果、社会影响等庞杂的政治问题。这是行政体系体例改造与传统布局变化和流程再造最大的不同,也是行政体系体例改造深化推动
的最大难点。 

  本文旨在揭示行政体系体例改造与传统布局变化与流程再造的异同,并着重提出并试图解决三个基础问题行政体系体例改造的本色是什么?行政体系体例改造所面对的办理问题和政治问题各自是什么,所面对的核心难点是什么?在办理与政治二维视角下,深化行政体系体例改造,解决改造难点应当用什么样的思绪和准绳来举行? 

  一、行政体系体例改造的本色——以布局变化与流程再造为视角 

  (一)传统布局变化与流程再造 

  所谓布局变化与流程再造,顾名思义是指对布局的基础静态布局和动态工作流程举行重构的进程。其起源于上世纪90年代美国办理学界兴起的针对大企业布局布局和业务流程举行优化设计的系统理念和体式格局,是在新的经济形势下变化原有僵化的科层体系,以顺应市场竞争和餍足顾客的需67,而逐步演化为对普通布局的布局变化和流程再造。 

  从传统布局变化与流程再造的准绳而言,核心倾向是经由进程产品或办事的提供让布局在市场上(或其它竞争环境中)获得竞争优势,从而完本钱

撑持身
的盈利和可连续生长。因而,传统布局变化与流程再造的核心准绳是普及布局运转效力
、变化僵化科层布局、普及布局呼应速度。此中,效力
是传统布局变化与流程再造的核心导向。 

  (二)行政体系体例改造的本色——对行政体系的布局变化和流程再造 

  从体式格局来看,行政体系体例改造与传统布局变化和流程再造体式格局上高度类似
,实际上就是对行政体系的布局变化和流程再造问题。以后,跟着社会政治经济文明的生长,原有当局布局架构和行政流程已没法顺应新形势下当局提供公众办事的求,因而必需主动或非主动举行顺应性变化。主表示为当局布局机关配置不协调(机关冗余和抵触)和行政流程冗长(效力
低下和本钱

撑持高昂),而对当局施展自身
应有的公众本能机能发生影响,进而激发面对国民办事诉求时的呼应缓慢和不作为。 

  从布局角度看,冗余的当局机关配置将发生三个问题(1)事权缺位,对多部门卖力又缺少无效寻租代价的事变,常常
招致多部门都不卖力;(2)部门抵触,对多个部门卖力但能够带来额定好处的事变,常常
招致部门抵触;(3)冗余流程出现,集中体现在审批事变需经过多个部门,而此中唯一少数部门与审批事变有密切的直接联系。这些都会下降效力
和增加办理的庞杂性和本钱

撑持。 

  从工作流程角度,过长、冗余的行政流程则将发生以下三个问题(1)限制社会经济的生长。冗余流程必定带来高额的社会交易本钱

撑持,从而按捺微观社会经济主体的活性和基础社会经济活动;(2)影响当局的合法性。当局和国民本质上是一种不变的“缴税-公众办事”的二元左券关连,这是当局合法性的基石。当局业务流程过长且冗余,将没法无效回应国民的基础诉求,而单方面地违反国民与当局的左券关连。(3)影响国民对当局的基础信托。冗长的行政流程和低效的办事威力必定激发国民对当局的不信托,摆荡当局的公信基础。 

  基于上述剖析,当局必需跟着社会经济政治的生长举行相应自身
部门配置和工作流程的变化。 

  (三)行政体系体例改造又是高度不凡的布局变化与流程再造 

  行政体系体例改造本质上是对行政体系的布局变化和流程再造,但又不仅仅是传统意思上的布局变化与流程再造。行政体系体例改造之以是在实际中难以推动
,是因为其自身
的不凡属性,面对着不凡的问题。这也是行政体系体例改造的本色和最大的难点(如表1所示)。 

  1.改造牵涉规模伟大、影响宽泛。传统布局变化和业务流程再造主针对的是商业企业或一局部的社会布局,所面对的环境相对无限,变化对外部

暮气环境的影响能够忽略不计。比方,企业调解自身
部门布局,基础不会影响外部

暮气竞争性市场,外部

暮气环境相对其变化而言多是外生的、静态的。而行政体系体例改造不管
从地域还是从人数来讲都牵涉宽泛。若是将行政体系也视为一种就业布局,那么行政体系是最大的繁多就业集体,其改造动辄触及
上千万人,影响极为伟大。另外
,行政体系体例与社会环境密不可分。因为改造变化的是遍及
全国的公权体系,因而对行政体系的变化会变化社会的基础运转机制和体式格局,以是行政体系体例改造自身也会塑造和变化社会环境。这就使得在剖析行政体系体例变化的时候,没法单纯的沿袭传统的体式格局假定外部

暮气环境和其余素不变,然后逐个繁多的将各个问题分开来斟酌再统筹剖析的基础体式格局。

  2.改造牵涉好处伟大。任何公众权利
的具有老是与好处相干
,不是保护好处,就是调解好处。以是,不管
是调解行政部门配置还是变化行政流程,总会牵涉到庞杂的好处。并且,行政体系体例改造调解的是全部
国家公权网络,以是牵涉的好处极为伟大和宽泛。 

  3.改造阻力伟大。任何布局变化都会面对布局内外的阻力,而行政体系体例改造所面对的阻力更为伟大。这一方面来自于既得好处的直接相干
方,另一方面则来自于全部
社会中个体对未来不确定性的恐慌心理。 

  4.改造危险远较普通布局变化更大。这类危险体现在作为全部
轨制层面的变化失败和作为变化发起和实施者的个体失败。从布局或轨制失败的角度看,行政体系体例改造若是因为各类要素出现问题,发生了紧张的效果,必定会对全部
社会生长、当局体系体例等发生重大的不利影响。就作为发起者个体而言,因为变化自身就面对着极大的危险,改造中局部失掉既得好处的集体必定会怨恨这些改造的设计和发起者。出格是改造一旦失败,这类怨恨就会集中爆发。但是,若是不改造,即使全部
体系体例失败了,失败效果和责任可能更多会归结到体系体例上,不会由个体承担。因而,对个体而言,改造的危险确实伟大。 

  5.行政体系体例改造还触及
到意识形态问题。行政体系体例改造实际上会与一些基础的意识形态问题高度相干
。作为政治体系体例改造的一局部,它必定触及
一些基础的政治观点和政治定位问题,如当局与国民的关连、当局与社会的关连、当局与市场的关连、当局具有的合法性,和
当局的执政按照
等。这些准绳性的问题和诠释,都触及
到政治层面的意识形态问题。 

  表1行政体系体例改造与传统布局变化与流程再造的比较 

  传统的布局变化 

  与流程再造行政体系体例改造工具普通规模布局,如商业布局、社会布局等行政体系规模布局外部

暮气,规模不大一个区域内乃至全国,规模伟大变化缘由不顺应竞争需要,流程冗余,效力
低下行政体系庞大,流程漫长,政出多门,效力
低下变化倾向高效精简的布局,普及快捷应对和反应威力高效精简的当全部门,快捷的行政流程,实时为国民提供办事变化阻力外部

暮气具有变化阻力,阻力相对较小原有行政体系体例既得好处,不确定性,阻力较大变化动力竞争压力,效力
压力,生存压力国民需要,社会压力,政治合法性需要变化的决策 

  和发起者布局外部

暮气的决策者当局决策者、国民推动 变化准绳繁多效力
准绳多元素斟酌,基于效力
和庞杂好处关连的多重准绳变化的危险变化失败,布局失掉竞争机遇变化失败,行政体系体例越发僵化,没法餍足社会公众需要,当局信托度降落
,失掉执政合法性其余要素外部

暮气环境,外部

暮气布局,市场机遇,类似
竞争对手行动
全部
政治体系限制,意识形态,经济生长,社会变化,国民观点等影响二、行政体系体例改造中的政治问题与办理问题 

  按照以上剖析,能够看出行政体系体例改造与传统布局变化和流程再造最大的不同是后者更多的是一个纯粹意思的办理问题,很少斟酌效力
以外
的东西;而行政体系体例改造不仅是单纯地普及效力
的办理问题,并且还面对大量的效力
要素以外
的其余要素。这些效力
以外
的问题能够笼统地归纳综合为改造中的政治问题。 

  (一)行政体系体例改造中的办理问题 

  行政体系体例改造中的办理问题主是将本能机能交织、流程冗长抵触、繁琐等限制效力
的布局布局和工作流程配置问题予以优化解决。核心是普及布局效力
和执行力。从以往改造来看,以前的改造常常
过于强调淘汰部门数量、合并类似
本能机能部门、精简人员、强行紧缩
行政光阴等体式格局为主改造形态,此中核心思想都是晋升效力
。以往改造更多地斟酌的是怎样普及效力
的办理问题。 

  (二)行政体系体例改造中的政治问题 

  行政体系体例改造中面对的政治问题极为宽泛,主包括四个层面首先是当局本能机能转型与其余社会主体的关连从头界定问题;其次是改造的合法性问题,既包括政治上的合法性(对政治行动
的认同出格是观点上的认同,这主体现在意识形态层面),也包括法学意思上的合法性(主体现在法令的配套性和自洽性上);第三是均衡各方面好处和下降政治阻力,确保改造的可连续性;第四是谨严挑选改造优先序和推动
战略以完成改造的历久稳步可连续。以上层面又可具体表示为以下问题 

  1.当局本能机能转型和
与其余主体的关连问题。在行政体系体例改造中,当局定位、本能机能变化和从头界定和
与其余社会中主体的关连的调解,不仅是普及当局办理效力
、便于办理的需,并且该问题也是行政体系体例改造中最为核心的政治问题。因为当局本能机能转型和
与其余社会主体关连的从头界定,实际上是从头分辩当局和其余主体的权利
边界、重塑权利
关连。这是社会办理中最为重的政治问题,并与新的意识形态构建互为表里。 

  2.意识形态问题。在调解当局与企业、社会布局、国民之间的权利
关连的同时,实际上也塑造了关于“当局是什么”,“当局应当做什么的”,“当局拥有什么样的权利
”等一系列新的观点集合。因而,行政体系体例改造必定会对原有意识形态发生影响,并潜移默化地构建了新的意识形态。在改造行政体系体例时,必需充足斟酌改造会对全部
意识形态体系发生何种影响、可否与以前的意识形态形成抵触,和
怎样疏导或顺应的问题。从某种意思而言,意识形态问题可被以为是行政体系体例改造中虽然隐含但是
影响最为深远的政治问题。另外
,意识形态问题既关连到政治上对改造的认同,也关连到维护改造不变,淘汰改造阻力。 

  3.改造的法令合法性与配套问题。行政体系体例改造最终形成当局与企业、社会布局、国民之间的新的法令关连和左券关连。以是,它必需法令体式格局为最终形态和固化手腕,失掉法令体系支撑的行政体系体例改造常常
没法深化和持久。合法性问题将影响改造的可连续性等问题。 

  4.好处调解与再均衡问题。行政体系体例在调解当局布局与流程和
与企业、社会的关连时,必定激发与权利
相干
的各类好处的从头布局和调配,而好处问题常常
是障碍行政体系体例改造可否深化的最大的实际阻力。既得好处者常常
会经由进程各类手腕障碍深化推动
改造。 

  5.社会不变问题。一旦改造起头并推动
至中后期,常常
会发生大批的改造得志者和好处受损者,这就发生了一个相当大的社会不不变集体。从理论来看,顺利推动
的改造应当是帕累托改进的(没有人好处受损),或至少是局部希克斯改进的(受损者能够失掉好处弥补),从实际中也证明了这一点。出格对以后中国,社会不变具有出格重的意思和斟酌的要素。因而,行政体系体例改造推动
中,必需斟酌对好处受损者的弥补和救援问题。

  6.全部效力
与全部
体系效力
的晋升问题。行政体系体例改造不仅应当斟酌全部行政流程的效力
,还应当斟酌整体行政体系流程的效力
,甚至包括全部
“政治-社会”系统的效力
改善。实际中常常
是,全部审批效力
虽然加快但是
整体的流程并没有加快若干。这一点既与改造的配套措施相干
,也与可否深化连续推动
改造避免改造反复高度相干
。 

  7.改造的优先序、规模和
短光阴与历久的均衡问题。行政体系体例改造总体上是完成历久、连续且有序的推动
,不克不及仅钻营短光阴速成而招致历久的不可连续。因而,在改造压力下,怎样挑选改造规模、确定改造优先序,并拟定好短光阴改善与历久改善的均衡,也是极为重的政治问题。 

  因而可知,行政体系体例改造必需斟酌以上政治问题。若是为了短光阴速成,而不斟酌这些素,必定会从头陷入到越改越多,越改越繁的历史循环中。 

  (三)经由进程三种改造比较深化懂得行政体系体例改造的“办理-政治”二重性问题 

  深刻懂得行政体系体例改造中办理与政治的二重性,还需进一步比较传统布局变化、行政体系体例改造、政治体系体例改造三类改造的定位与差别。传统布局变化主是为了优化布局布局和工作流程,普及效力
;政治体系体例改造更多的是斟酌政治代价、国民权利、公平与正大、政治合法性等纯政治问题,相对而言较少斟酌效力
问题,更不允许为了效力
问题而牺牲这些政治准绳;行政体系体例改造既有政治体系体例改造中关于政治合法性的斟酌,也有普及布局行政效力
的斟酌,以是行政体系体例改造处于政治体系体例改造与传统布局变化之间,同时关注办理问题和政治问题。图1描述了这类布局关连,揭示了行政体系体例改造所面对的二重性问题。具体而言,在伦理和代价层面,行政体系体例改造上接政治体系体例改造,而在工具层面,行政体系体例改造需自创传统布局变化的理论体式格局。 

  三、基于“办理-政治”二维导向的行政体系体例改造思绪与途径 

  问题剖析旨在提出解决的办法。认识到行政体系体例改造中同时具有办理问题和政治问题的多重庞杂性,就需在行政体系体例改造的设计中举行充足的斟酌。这求将原有的单纯一维办理思想变成斟酌办理与政治准绳二维思想。 

  传统以效力
为核心的斟酌是简单的一维思想。即只斟酌行政部门可否冗余,可否无效力
,若是效力
有问题,或本能机能类同即举行合并或精简。 

  图3展示了繁多效力
导向的行政体系体例改造示意图,即将一切部门和流程按照效力
高和效力
低举行分辩,对效力
低的部门和流程给以合并然后形成效力
高的部门。如上所述,这类繁多效力
导向的改造并未充足斟酌行政体系体例改造的庞杂性,发生了诸多问题,且已后续潜力不大。 

  而在斟酌到改造中的办理问题和政治问题后,对部门配置、流程的精简就需同时斟酌效力
准绳与政治准绳。我们按照效力
导向和部门的政治好处将一切部门举行分辩。部门的政治好处包括部门具有可否具有政治意思,对社会不变或体系体例稳重可否具有踊跃意思,对改造的不变实施可否具有踊跃意思等。一个典范的例子是改造开放后配置的中央顾问委员会,在十年的光阴里,经由进程如许巧妙的政治配置,极大淘汰了改造的阻力。 

  在举行了效力
准绳和政治准绳的综合斟酌后,一切的行政部门均能够分辩在四个象限中 

  象限一,“低效力
-低政治代价”部门明显既无效力
,又没有具有的代价。 

  象限二,“低效力
-高政治代价”部门虽然其行政效力
很低,但是因为其具有某些政治功效或象征意思,或具有历史传统等。 

  象限三,“高效力
-低政治代价”部门虽然效力
很高,但是其具有意思不明显。 

  象限四,“高效力
-高政治代价”部门效力
高,同时也具有独立具有的政治代价。 

  从以上四个象限能够看出,象限一中是典范的需改造的行政部门,而象限四中是典范的最佳的行政部门,亦是改造的倾向。 

  具有了四个象限后,同时也就发生了相应的改造途径,所谓改造途径,总体而言,就是逐步将除第四象限以外
的一切部门逐步
变化形成同时具有高度政治代价和高效力
的部门。 

  这类进程同时就发生了六条途径 

  途径1对“低效力
-低政治代价”的部门直接举行撤裁; 

  途径2对“低效力
-低政治代价”的部门经由进程合并为“低效力
-高政治代价”的部门,这类构建合并常常
是为了确保改造的不变性。 

  途径3对“低效力
-低政治代价”的部门经由进程合并等体式格局变成“高效力
-低政治代价”的部门,但是实际上这条途径在实际中常常
并没有实际意思。因为没有具有代价的部门效力
不管
效力
高低都没有保留的意思。在图顶用虚线箭头给以体现。 

  途径4对“低效力
-高政治代价”的部门经由进程合并等体式格局变成“高效力
-高政治代价”的部门。 

  途径5对“高效力
-低政治代价”的部门经由进程合并等体式格局变成“高效力
-高政治代价”部门。 

  途径6对“高效力
-低政治代价”的部门给以直接撤裁。 

  以上仅仅是二维导向改造战略的最简单的示例。因为行政体系体例改造中触及
到的政治问题很庞杂多样,以是在实际中可能有更庞杂的斟酌和改造途径。但是
,仅从上述的途径图来看,对以后行政体系体例改造最重的自创意思是不克不及只将一切目光和改造按照
仅仅停留在部门效力
可否高,本能机能可否交织重叠上,而不斟酌部门具有的政治意思、政治代价和
合并撤裁所招致的各类政治危险。当然,最终的改造倾向是争取每一个部门都既是高效力
又是具有高政治代价的,但是
完成的途径是多元的,一个基础的准绳是需谨严地经由进程各类均衡手腕来淘汰改造的打击,认识到改造中是具有多元途径和挑选的。 

  四、结论 

  (一)回顾和总结 

  1.行政体系体例改造的本色就是对行政体系的布局变化和流程再造。但是
,行政体系体例改造是面对着普及效力
和触及
均衡政治好处和
普及政治合法性等庞杂政治问题的不凡的布局变化和流程再造。 

  2.行政体系体例改造所面对的办理问题和政治问题其实不一致。办理问题主是怎样优化布局布局,改善工作流程,普及工作效力
。政治问题主是在改造中会面对影响意识形态,政治好处均衡,普及改造合法性,变化当局本能机能和与国民的关连等问题。

 

  3.斟酌到“政治-办理”的二重性后,行政体系体例改造就不克不及单纯以效力
为核心,而是必需充足斟酌到政治均衡、政治影响、政治博弈等政治问题。惟独如许,才能避免改造流于体式格局,难以连续和反弹等问题。 

 

 

  (二)改造的自创和建议 

  本文经由进程对行政体系体例改造的办理问题与政治问题的探讨和剖析,核心倾向是说明在以后的行政体系体例改造中,普及效力
虽然是重的改造倾向,但决不应当是唯一的改造倾向。理论和实际都证明,行政体系体例改造远不是繁多晋升效力
那么简单,单纯晋升效力
的改造常常
会面对比较大的反弹和后续乏力。因而,在推动
行政体系体例改造的战略中,必需谨严的评价和斟酌各类政治问题,在各类方案中举行取舍和均衡。另外
,在推动
行政体系体例改造的同时,还需大胆谨严地推动
其余体系的改造,以顺应和增进当局各方面威力出格是公众办事威力的晋升,最终普及国民对当局的满意。 

  参考文献 

  References 

  1张树平,曹立红.当代中国行政改造中当局仿企业化问题浅析J.探索,2001(4). 

  2张康之.论公众行政从“效力
导向”向“公正导向”的变化J.湖南社会科学,2005(6). 

  3孙建军,丁友良.效力
与公平统一我国行政改造的代价取向及其完成途径J.广东行政学院学报,2009(2). 

  4赵蕾.效力
与民主 行政生长的代价博弈——兼论我国行政改造的观点挑选与进路前瞻J.四川大学学报,(哲学社会科学版).2008(1). 

  5柴生秦.公众行政的进程从效力
到办事J.西北大学学报(哲学社会科学版),2007(2) 

  6Peppard J..Broadening Visions of Business Process Re-engineering. Omega, 1996(3). 

  7Kettinger. W.J., Teng, J.T.C.& Guha, S.Business Process Change A Study of Methodologies,Techniques, and Tools.MIS Quarterly, 1997 (1).